2022年12月，中共中央 國務院全文公布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(共二十條，以下簡稱“數據二十條”)。“數據二十條”除“指導思想”“工作原則”和“保障措施”中的六條外，其他十四條的核心內容是建立四大類數據基礎制度體系。體系一是建立保障權益、合規使用的數據產權制度體系，該類基礎制度體系包括五項制度：數據產權結構性分置制度、公共數據確權授權機制、企業數據確權授權機制、個人信息數據確權授權機制、數據要素各參與方合法權益保護制度。體系二是建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度體系，該類基礎制度體系包括四項制度：完善數據全流程合規與監管規則體系、統籌構建規范高效的數據交易場所、培育數據要素流通和交易服務生態體系統、構建數據安全合規有序跨境流通機制。體系三是建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度體系，該類基礎制度體系包括兩項制度：健全數據要素由市場評價貢獻和按貢獻決定報酬機制、建立保障公平的數據要素收益分配體制機制。體系四是建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度體系，該類基礎制度體系包括三項制度：創新政府數據治理機制、壓實企業的數據治理責任、社會力量多方參與的協同治理體系。
從上述四大類數據基礎制度體系可以看出，數據要素流通和交易制度體系、數據要素收益分配制度體系、數據要素治理制度體系，屬于數據要素基礎制度體系;數據產權制度體系不屬于要素制度體系，它是其他三大類數據要素基礎制度體系的根基， 數據產權制度體系下的基礎制度在“數據二十條”中多達五項，從數據產權結構性分置，到公共數據、企業數據、個人數據的確權授權，以及對數據要素各參與方合法權益的保障，構建了數據產權運行的基本規則，為其他三類數據要素制度的建設奠定了基礎，因此，沒有歸屬清晰、合規使用、保障權益的數據產權制度，就無法形成高效公平、安全可控的數據要素市場。
數據產權是適應當代數據市場經濟發展要求而出現的新興經濟范疇。目前，國家數據主權、企業商業利益和個人隱私保護等方面均面臨確權困境。在談及數據產權時，通常情況下會把所有權與產權混為一談。需要指出的是，所有權不同于產權，所有權指對財產歸屬關系的權利規定，強調財產關系的物質屬性;產權是基于財產權的一組權利的有機結合體，強調財產關系的社會屬性。
《民法典》第二百四十條對“所有權”的定義是：“所有權人對自己的不動產或者動產,依法享有占有、使用、收益和處分的權利”;《民法典》第三百二十三條對用益物權的定義是：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”從上述定義可以看出，《民法典》確立的用益物權是由所有權派生的物權，主要指在他人所有的財產上設立占有、使用、收益的權利。因此，所有權是“自物權”，而用益物權是“他物權”，“自物權”最明顯的特征是具有完全性和恒久性，“他物權”是建立在“自物權”基礎上的用益權。因此所有權沒有期限的限制，而用益物權作為“他物權”則有期限的限制，一旦期限屆滿，就應將其占有、使用的物權歸還給所有權人。從數據生成的機理以及數據產權下的數據確權授權機制上看，數據產權是持有和使用數據資源的權利，并不是對數據資源占有、使用、收益、處置的權利。
我國《數據安全法》對“數據”的定義是：“數據，是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄。”《個人信息保護法》對“個人信息”給出的定義是：“以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。”筆者一直堅持，“數據”(Data)與“信息”(information)應當嚴格區分，前者是附著在電子信息系統載體上的對客觀事物的記錄，是未經過處理的原始信息記錄，其不能脫離電子信息系統載體而獨立存在，如個人在醫院電子信息系統留下的體檢的原始記錄;后者是指數據經過加工處理后，形成的具有使用價值的內容——信息，而且可以脫離電子信息載體而獨立存在，如個人體檢的電子數據通過專業人員從信息系統提取后，再經過分析和加工，形成的具有使用價值的體檢報告，其存在的形式可以是電子狀態，也可以是其他狀態。
總之，電子數據一定是附著于電子信息系統載體，是基于計算機應用和信息通信等技術手段形成的對客觀信息的記錄，沒有信息系統作為載體就無法生成數據。電子數據的來源和結構極其復雜性，原始數據基本上是以非結構化數據的形式存在，就個人數據而言，有平臺交易數據、通信移動數據、機器和傳感器數據等，且數據的形成過程需要多方參與，根本無法確定誰是“數據原發者”，數據要素很難像土地、資本和技術要素那樣清晰地確定其所有權。
數據作為生產要素，是現代社會生產經營活動所需要的基礎性資源，構建數據產權制度的核心是激活數據要素市場，因此，應淡化數據所有權，強化數據產權，聚焦數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權的“三權分置”的數據產權制度，促進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用機制。對此，國家發改委也明確提出，要推動數據產權結構性分置，跳出所有權思維定式，聚焦數據在采集、收集、加工使用、交易、應用全過程中各參與方的權利，首先，通過建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”，強化數據加工使用權，放活數據產品經營權;其次，加快數據產權登記制度體系建設，為推動數據有序流轉、鼓勵數據開發利用、引導數據產品交易、釋放數據要素價值提供制度保障。
在數據要素市場條件下，數據產權的屬性主要有四大特征：一是數據產權具有經濟特性;二是數據產權具有可分離性;三是數據產權流動具有獨立性;四是數據的財產屬性具有可復制性。數據要素與其他四大要素，如土地要素、勞動力要素、資本要素、技術要素最大的不同在于數據要素具有“非競爭性”特征，數據要素的生產是無窮盡的，尤其是數據要素的可無限復制性，導致其邊際成本幾乎為零，從根本上打破了稀缺性生產要素的制約。
數據產權制度的確立，需要解決數據產權在兩個層面上的清晰問題：一是數據在法律層面的清晰，這要求數據產權的確立要有明確的法律保障，否則很難實現市場主體享有依法依規持有、使用、獲取數據收益的權益;二是數據在經濟層面的清晰，這要求數據產權的合法持有者對數據產權具有極強的約束力，這需要構建數據產權的約束依據，并通過約束依據明確數據產權的收益目標。
數據產權制度化的含義是要構建數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權(三權)的分置運行規則。首先，數據資源持有權，是指在相關數據主體的授權同意下，對數據資源管理、使用、收益和依法處分的權利。要重點聚焦數據的依法取得和合規持有，在此基礎上確定其歸屬功能，但是一定要弱化所有權的定勢思維;其次，數據加工使用權，是指在授權范圍內以各種方式、技術手段使用、分析、加工數據的權利。數據加工使用權應當在數據處理者依法持有數據的前提下，才具有加工和使用數據的權利，但是在開展轉換、匯聚、分析等數據加工活動中，如果發現可能危害國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定和個人隱私的數據，應立即停止加工活動;再次，數據產品經營權是數據處理者作為數據市場主體，對合法處理數據形成的數據產品和服務，依法獲得自主經營權，并擁有取得收益的權利。數據產品，主要指通過對數據資源投入實質性加工和創新性勞動形成的數據和數據衍生產品，包括但不限于數據集、數據分析報告、數據可視化產品、數據指數、API 數據、加密數據等。
